美国百年成果转化往事：一场关于革新与延续的政策“翻身仗”

1893年，查尔斯·杜里埃与弗兰克·杜里埃兄弟在集市里购买了一台旧四轮马车，在车库里敲敲打打了两个月，给它安装了一台单缸的汽油发动机。从这里出发，杜里埃两兄弟发明出了美国第一款汽车。

而在1969年，美国航天局将阿姆斯特朗送上了月球，迈出了“人类的一大步”。

也许杜里埃兄弟永远想不到，短短七十年的时间里，美国人不但造出了性能优异的汽车，还能将人送上太空。这七十年的努力中，除了科学的进步，更重要的是国家想要及一国之力去完成一件事的决心。

这样的决心往往通过政策表现出来。飞上月球是政策所致，美国在成果转化领域的突破也是受益于政策。

在二战前，联邦政府并不把支持科学技术当作主要职责，而是为了实现政府机构的使命而附属支持。因此在那一时期，美国几乎没有出台任何有关成果转化的政策，相应的专利许可数量也呈低迷状态，每年仅有零星的一两例。

而到了1968年，日本通过提供军工物资等方式，经济获得了极大的增长，甚至一度超过西德成为资本主义世界第二大经济体。技术优势的失落让美国感到威胁和不安，因此联邦政府开始重视科技创新。

从1980年《拜杜法案》颁布开始，美国在近半个世纪的时间里，密集性的出台了近30项成果转化政策。这些关键性政策的出台，为美国科研带来了诸多突破。

从上图中，我们不难看出美国从1944年到2019年的专利许可数呈明显的上升趋势。其中1980年、1992年和2007年出现了非常明显的三段波动变化。对照美国关于科技创新相关政策的颁布时间来看，恰好和《拜杜法案》、《加强小企业技术转移法》以及《美国竞争法案》发布的时间相吻合。

看似巧合的背后，实则有着千丝万缕的关系。这几部法律究竟是如何扭转到美国“转化差生”的局面的呢？一切还得从闻名世界的《拜杜法案》说起。

如果说要找到美国成果转化起步的助推器的话，日本一定“榜上有名”。

在上世纪七十年代，受越南战争和第四次中东战争的影响，美国经济从一路“高歌猛进”转为了困难时期，经济发展停滞和通货膨胀像两根绊脚绳，让美国步履蹒跚。

这一时期是美国经济最为低迷的一个时期，但却是日本经济腾飞的重要时期。1960年伊始，日本因为劳动力供给充分、政府加大人才培养和教育力度、实施促进产业升级的产业政策等一系列的原因，经济发展一面向好，一度超越德国成为了全球第二大经济体。

除了钢铁、计算机、芯片，最让美国感受到威胁的就是汽车制造行业。日本让原本执世界工业牛耳的美国三大汽车制造厂纷纷弃甲。1979年，日本对外输出了450万辆汽车，其中在美国销售了近200万辆，而美国汽车在日本的销售量仅1.5万辆。        

在七十年代末，哈佛大学著名学者傅高义的研究专著《日本第一》横空出世，这在美国各行各业都引起了巨大的轰动。书中的种种数据都表明，日本在多个行业已经领先美国，美国已经失去了科技、经济的整体优势。

多个行业的失利，不免让美国有了失落感。为了振兴经济和科技发展，国会大厦里讨论的声音在半夜也未能平静。

1980年的春天刚来到，华盛顿还有丝丝寒意，Birch Bayh和Robert Dole带着一个牛皮纸袋迈进了国会大厦的大门。迈进国会大厦前，他们还只是众多参议员中名不见经传的小人物，而交出牛皮袋后，他们有了以自己名字命名的法案——《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）。

Birch Bayh和Robert Dole在没成为政客前曾是优秀的律师。他们的一位朋友在印第安纳州担任大学老师，在茶余饭后的闲聊中，Birch Bayh和Robert Dole了解到了高校做科研的现状：不管科研人员付出了多大的努力，政府资助科研经费得到的科技成果都将归政府所有。

这让他们很吃惊——毕竟很少有人会忠于付出得不到回报的事。如果所有的科研人员都无法获得自己相应的报酬，那么在这个经济不景气的时代，还有多少人会继续在科研领域奉献呢？

他们翻阅法典后发现，美国从始至终都没有针对科研成果转化设立专门的法条，偶尔有几处提及也只是一笔带过。

究竟怎样才能刺激科研人员从事科研项目呢？

带着这样的疑问，他们走访了多所高校，终于诊断出了美国科研成果转化举步维艰的“病因”——政府拥有大量的科技成果，却没有能力将其变为应用技术或实现商业价值；能将科研成果实现产业化的机构，产业却无法从政府那里得到科研成果。

这正是《拜杜法案》要解决的关键问题。

1980年，Birch Evans Bayh议员（右）在《拜杜法案》听证会上

1980年，Birch Evans Bayh议员（右）在《拜杜法案》听证会上经国会多次讨论，最终《拜杜法案》在1980年顺利通过，成为了美国第一个全国性质的知识产权政策，同时也是国际公认的技术转移政策经典。

《拜杜法案》明确了使用联邦经费取得的技术发明的归属问题，为美国联邦知识产权管理与保护法令的建立提供了基本框架。

它的颁布让高校与科研机构发明人，能够从自己的科研成果中获利，极大地刺激了科研人员去研究更多有市场空间的科研项目。有了更多能够应用到市场的“高科技”出现，自然也就加速了美国的资金流动，美国经济逐渐复苏。

《拜杜法案》的颁布极大地刺激了科研人员的创新神经。美国各大学、医院、国家实验室及其他非营利机构，几乎在一夜之间变成了科技创新的温床，富有创新精神的科学家们带着发明成果纷纷成立了自己的公司。

同时，越来越多“孵化器”如雨后春笋般涌现出来，企图寻找到最富潜力的“金蛋”。有了专业人士的介入，美国科研转化市场的成熟度大大提升，仅《拜杜法案》颁布当年，美国技术转移数量就首次突破了两位数。

《拜杜法案》的成功让不少政客开始在成果转化领域跃跃欲试，仅1980年，美国就颁布了三部和成果转化相关的法律，热度持续了十年之久。这些法律为高校科研人员进行创新发明打下了良好的基础。但科研并不局限在高校的围墙里，为了让更多创新力得以施展，初创企业成为了科研的第二阵地。

1987年新年伊始，时任美国总统里根走进国会大厦中的众议院大厅，这是他第六次在这里向国会众参两院发表国情咨文。

在前五次国情咨文中，通货膨胀、失业、伊朗和阿富汗局面占据他发言稿的大片篇幅。这次，美国人需要缓一口气了，里根总统在发言中大谈美国如何做好进入二十一世纪的准备，增强国家“竞争力”，提高国家科技水平，成为了核心议题。

届时，《拜杜法案》已发布八年之久，当年那些怀揣创新梦的年轻人们也已在政策的扶持下建立起了他们的企业。

这些中小型企业自然而然成为了美国自主创新的主体，如何发动中小型企业进行科研产品的市场化成为了这一时代新的命题。

但很快人们就发现《拜杜法案》不再是这一阶段的“万能答案”。毕竟《拜杜法案》解决的是科研成果归属权的问题，而现阶段的企业大多是这一法案的受益者，无法将成果落到市场缺少的也并不是“权”。也就是说，美国创新需要新的法案了。

对于企业而言，有钱才有搞科研的底气。于是，1992年，专为资助小企业进行成果转化而设立的《加强小企业技术转移法》问世。

为何法案中会出现加强二字？因为这一法案并非是美国第一次在企业创新上“动刀子”。早在1982年，国会就通过了《小企业创新发展法案》，但这一法案的主要内容就是让联邦政府“打钱”：规定联邦机构需要拿出一定比例的经费支持技术转移。

可是，《小企业创新发展法案》有一处明显的漏洞——仅规定了政府需要给企业拨款从事创新科研项目，却没对能获得资助的企业进行明确规定。因此，在法案出台后，不乏有“披着创新的皮”挖墙脚的企业，来骗取政府的资助。

久而久之，这一法案反而成为了一些“不良企业”获利的工具，对技术转移的促进作用甚微。联邦政府给了钱却没看到效果，自然也不乐意继续当“冤大头”。于是1992年的国会通过了《加强小企业技术转移法》，对能获利企业做出了更明确的规定，让政府更有针对性资助企业。

《加强小企业技术转移法》中最核心的部分就是“STTR计划”。这项计划和《小企业创新发展法案》中的“SBIR计划”有同样的内核——专门为促进研究机构向小企业实施技术转移而制定的直接财政援助计划。但和“SBIR”相比，增加了企业之间的竞争。

“STTR计划”中规定：凡联邦部门研究与发展经费超过10亿美元的，需按0.15%划为研发基金，供小企业与非营利研究机构技术转让项目和技术创新合作使用。

这看似是在对联邦政府提出拨款要求，实则重点在限定资助对象：要和联邦政府达成合作的小企业才能获得这笔资助。

而在美国，小企业要和联邦政府部门达成合作，需要向美国国防部、能源部、卫生部、国家航空航天局、国家科学基金会5个机构提出申请并全部同意才能获批。

层层筛选，精中求精，这也使得这一阶段的美国科研质量大幅度提升。美国的创新也不再局限于洗衣机、吸尘器等方便人们生活的小家电发展，而是朝着高性能计算和通讯、生物技术、新材料研究方面等方面进发。

在《加强小企业技术转移法》发布的第二年，也就是1993年，美国成果转化数量翻了三倍，数量达到历史新高的同时，也是美国统计成果转化项目数量开始增幅最大的一年。

尝到甜头的美国政府在2000年对《加强小企业技术转移法》进行了补充修改，并将中小企业创新科研计划的法律时效延续至2008年9月30日。

在《加强小企业技术转移法》的助推下，无数小企业开始投身于科研方向。依靠对市场的了解以及政府的资金支持和政策倾斜，美国成果转化数量从最初的零星几项，呈现出百倍增长，成长速度惊人。

但美国政府仍然害怕《日本第一》的闹剧出现，因此对这一结果仍不满足。卯足了劲，向二十一世纪进发。

二十一世纪的钟声敲响，美国人民还沉寂在九十年代末的富足、稳定之中，朝着里根总统所说的“进入二十一世纪”做准备。

但这种稳定并没有持续太久，2001年一架飞机撞毁了美国纽约世贸中心，也撞碎了美国人的安全感。美国立即调整政策：反恐与国家安全是其第一要务；其次是持续的经济增长；第三才是保持并改进人民的生活质量。

为了应对“反恐战争”，美国对信息安全、卫生安全等领域的重视提升到了前所未有的高度。美国一方面加大在科研领域的资金投入，同时又为了防止前端技术泄露设置了诸多限制，如《感染与免疫》、《细菌学报》及《病毒学报》等能够展现美国先进科研技术的刊物视为“危险期刊”进行停刊处理。

“911”事件过去3年后，美国对科技的重视程度丝毫没有减轻。2004年，美国国家科学技术委员会在题为《为了21世纪的科学》的研究报告中强调：“在保障国家未来的安全、繁荣，提高人民的健康水平和生活质量上，科学是一项关键要素，而且一直是美国国家工作的重点。”时任美国总统布什也表示：“科学技术对国防和经济从未像今天这样不可缺少。”

在领导人的动员之下，一系列被称为“美国创新基础”的重大研究发展计划轰轰烈烈的开展起来，“将科学成果转化为国家利益”，确保其“一超”地位成为了美国最高国家意志。

可在“美国创新计划”开展一年后，种种数据表明转化的效果并没有多大的起色。美国成果转化的焦点问题从“不想转”变成了“无东西可转”，究其根本，是创新的源头出现了短缺。

2005年10月，美国科学院发表《迎击风暴：为了更辉煌的经济未来而激活并调动美国》报告，首次提出美国正在遭遇“人才危机”。和其它国家相比，美国的科学和工程专业毕业生比例非常低，并且初等和中等教育学生素质低下，有些州甚至出现了缺少基础教育教师的情况。

学校是人才的摇篮，而人才是创新的源动力。有学者推断，如果美国再不在教育质量上做出改变，那么很可能在未来四十年里，美国的“人才危机”将影响到美国的科技发展。

但政府只想看到快速得到结果，用四十年去培养实在太慢。为响应“将科学成果转化为国家利益”，政客们仍然将改革的矛头对准了成果转化。

2006年，时任美国总统布什在进行国情咨文时，重拾19年前里根总统提出的“美国竞争力”，以此展开了发表。并提出了旨在使美国保持竞争优势的《美国竞争力计划》。

但《美国竞争力计划》激进的将政策、资源倾斜在了物质科学领域，引起了其他领域科研人士的不满，甚至引起了生物医药科学领域人士的大规模抗议活动。

2007年1月，国会会议照常进行。在“持续决议”中，西装革履的议员们为美国2007年的财年预算争执不下，最后众议长一锤敲定，牺牲了本就饱负争议的《美国竞争力计划》。

可布什政府并没有放弃这一计划，在经过多次修订后，将“简单粗暴”的打款转变为了对人才的关注。在2007年，《美国竞争力计划》改头换面以《美国竞争法案》的身份重新亮相。

《美国竞争法案》巧妙的将重心放在了提高教育质量之上，收获了一波“国民好感度”；还将《美国竞争力计划》中的“拨款”改为了“授权”，弱化了利益的纷争，使得国会众参两院顺利通过。

虽然从表面来看，《美国竞争法案》是一部针对教育的法案，但一顿抽丝剥茧后发现，重点还是在于促进成果转化。

《美国竞争法案》特别强调教育补助，设置将为志成为教师的数学、科学和工程专业大学生、研究生而设置的教育奖学金额度进行了提升，从原来的一年100万美元增至2000万美元。

这一政策，吸引了众多高知年轻人走上教师岗位。据统计，从《美国竞争法案》颁布到2017年，十年时间里，美国教师人数增长了65%。这也直接提高了美国的教育质量，为创新提供了源源不断的人才“后备军”。

当然，《美国竞争法案》并没有放弃对科研进行支持，联邦政府仍然利用《美国竞争法案》对成果转化部门进行一定的支持。比如，布什政府在NSF（美国国家科学基金会）设立与教育部同名的“数学和科学教育伙伴计划”，以教育的名义向NSF进行了多次拨款。

在《美国竞争法案》的资助下，NSF和NIST（美国国家标准与技术研究院）等科技成果转化部门在7年时间内就实现了经费翻番，比《美国竞争力计划》预设的10年还要快。

同时，《美国竞争法案》对教育的重视培养，也歪打正着促使了更多创新科研人才的诞生，直接加速了美国“科研潮”的来临。在《美国竞争力法案》颁布十年后，美国的科研转化成果的数量每年以“千”为单位增长，在成果转化领域成为了当之无愧的“第一大国”。

在美国的历史里，“延续”和“革新”似乎是相辅相成的。这一特点也体现在了美国发布的政策之中。

美国关于成果转化的法律经历了不断革新、完善的过程，每一次都瞄准了时代的痛点。从最初的《拜杜法案》到《加强小企业技术转移法》，规定在不断细化，效力也在不断加强。但关注的对象始终是美国创新的中坚力量。

但在革新的同时，我们又能看到美国政策的“延续性”，每一部新法案中都能看到前一部法律的影子。从“SBIR计划”到“STTR计划”，虽然进一步促进了小企业与大学和科研机构的紧密合作关系的建立及创新资源的整合，但又同时保留了对中小企业的资金资助。

欲破坚冰，政策先行。在国内医疗健康领域科研成果转化热情高涨的当下，我们期待中国版的《拜杜法案》能够快速出台，就像在上世纪80年代拯救美国科研市场一样，真正能突破行业瓶颈，建立一条从基础研究到成果转化再到产业化应用的标准化链条，实现从“中国制造”到“中国智造”的大跨越。